1 Aspectos conceituais, legais e técnicos do saneamento básico rural

Tema 1 – Aspectos conceituais e legais do saneamento e sua relação com a saúde.

Caro(a) educando(a), neste tema serão apresentados os aspectos conceituais, técnicos e legais do saneamento básico, levando em consideração a situação da cobertura e o déficit do saneamento, bem como a visão sistêmica do saneamento em relação à saúde. Por último, serão abordadas as políticas públicas e as principais competências dos gestores e dos prestadores de serviços relacionados ao saneamento básico rural.

Vamos lá!

Objetivos específicos

Ao final deste tema você terá subsídios para:

• Compreender os aspectos conceituais, técnicos e legais do saneamento básico rural a partir do conhecimento do modo de viver das comunidades rurais e tradicionais;
• Compreender o conceito de visão sistêmica e sua relação com o saneamento e a saúde;
• Conhecer as políticas públicas e as principais competências dos gestores e dos prestadores de serviços relacionadas ao saneamento básico rural.

A saúde das populações do campo, da floresta e das águas coloca para nós o desafio de dialogar com realidades singulares, plurais, interculturais, que passam pela dimensão dos movimentos sociais, do ambiente, do trabalho, do modo de vida e do cuidado em saúde. A expressão do desafio atual requer uma nova forma de explicar a realidade, de conhecer, de analisar, de perceber o mundo em que vivemos (CARNEIRO et al., 2017).

Para iniciarmos este tema é importante entendermos o significado do termo “saneamento” e como surgiu o entendimento ao longo da história sobre sua relação com a saúde.

As práticas associadas ao saneamento básico fazem parte da humanidade desde a sua existência. Até por volta do século V d.C., o ser humano desenvolveu algumas técnicas importantes, como irrigação, construção de diques e canalizações superficiais e subterrâneas. O tratado de Hipócrates, Ares, Águas e Lugares, foi considerado uma ação pioneira ao relacionar aspectos ambientais com a proliferação de doenças, sendo crucial para o entendimento das relações entre o homem e o ambiente (ROSEN, 1983).

Nesse período, filósofos como Platão e Aristóteles se preocupavam com a qualidade da água e com medidas sanitárias, pois o homem aprendera que a água suja e o acúmulo de lixo disseminavam doenças. Foi assim que surgiu a ideia de saneamento básico.

O Império Romano foi a civilização que instalou, em 312 a.C., um sistema de abastecimento de água. Tratou-se do aqueduto Aqua Appia, com aproximadamente 17km de extensão. Posteriormente, foram construídos outros aquedutos, reservatórios, banheiros públicos e chafarizes. Antes dos Romanos, ainda em 3.750 a. C., em Nippur, na Babilônia, foram construídas as primeiras galerias de esgoto da história da humanidade (BRASIL, 2014).

O entendimento do saneamento com o adoecimento das pessoas foi consagrado com o trabalho realizado por John Snow, na cidade de Londres, na Inglaterra, no ano de 1854. Esse médico rompeu com os paradigmas existentes em uma época em que ainda predominava uma forte crença na teoria miasmática da doença, também denominada "teoria anticontagionista". Ele demostrou que a doença “cólera” era causada pelo consumo de águas contaminadas com micro-organismos patogênicos (ROSEN, 1994).

Como já visto no módulo IV, a relação entre saúde e saneamento, insere-se como uma preocupação para as diferentes sociedades desde os tempos remotos, tomou proporções e significância mundial paralelamente à evolução e ao desenvolvimento socioeconômico no âmbito dos governos e das organizações internacionais.

Vamos aprofundar um pouco mais para entendermos a relação do saneamento com a saúde.

Percebe-se claramente que a “visão sistêmica” entre saneamento e saúde vem sendo compreendida desde as civilizações antigas. Melhores condições de saneamento básico refletem melhor qualidade de vida da população.

O termo “saneamento” provém do verbo “sanear”, que significa “tornar higiênico, salubrificar, remediar, tornar habitável, tornar apto à cultura”.

Para explicar como essa relação se dá conceitualmente e como as doenças são transmitidas nas diversas situações de ausência de condições de saneamento, alguns modelos de causa e efeito foram desenvolvidos (HELLER, 1997).

Para Pereira (1999), modelos causais são representações esquemáticas, marcos teóricos de variada tipologia, utilizados para exibir os fatores envolvidos no processo saúde-doença, facilitando a compreensão de suas inter-relações e a aplicação de medidas de controle.

Segundo Heller (1997), esses modelos levam em consideração as bases ecológicas e biológicas, como também uma visão mais sistêmica, com ênfase para os determinantes sociais. Os modelos apresentam associação entre o abastecimento de água e o esgotamento sanitário com a saúde e a influência sobre indicadores específicos, como a diarreia, ou sobre medidas mais abrangentes de saúde, como a mortalidade infantil ou a expectativa de vida. Já outros modelos mostram as trajetórias por meio das quais podem ocorrer transmissão de doenças oriundas da disposição inadequada dos resíduos sólidos urbanos e associação entre os diversos tipos de resíduos sólidos. Estudos de higiene pessoal e domiciliar, incluindo um amplo rol de medidas, também têm sido realizados enquanto fator de risco para doenças redutíveis pelo saneamento. Quanto à drenagem, poucos estudos foram realizados enfocando a drenagem urbana na relação saneamento-saúde. Em função disso, Souza (2001) propôs um modelo causal capaz de representar a relação existente entre a carência ou precariedade dos serviços de drenagem urbana – CPSDU – e a ocorrência de doenças de interesse para a saúde pública.

Desse modo, compreender, por meio de visão sistêmica, a interface entre o saneamento e a saúde, considerando-se os modos de vida das comunidades rurais e tradicionais no âmbito do seu território, vem sendo um grande desafio.

No Brasil, destacam-se dois pontos fundamentais na relação entre saneamento e saúde que regem as ações de atenção à saúde básica da população:

(i) CF (BRASIL, 1988), art. 196: “A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”; e outro determinante e condicionante, colocando o saneamento básico como condição básica para a saúde da população;

(ii) Lei nº 8.080 (BRASIL, 1990), art. 3º: “Os níveis de saúde expressam a organização social e econômica do País, tendo a saúde como determinantes e condicionantes, entre outros, a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educação, a atividade física, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços essenciais”.

A ausência ou precariedade dos serviços de saneamento influencia a saúde de variadas maneiras, sejam elas por meio da exposição a fatores de risco físicos, químicos e biológicos, sejam por meio de alterações relacionadas ao comportamento dos indivíduos em resposta aos mesmos fatores.

No módulo IV, vocês tiveram a oportunidade de estudar as doenças relacionadas ao meio ambiente e suas medidas de prevenção. Essas doenças, como por exemplo a diarreia, a dengue e as doenças parasitárias, em particular, as verminoses, têm merecido atenção dos gestores. Portanto, existe um consenso de que o investimento em saneamento básico contribui para a promoção e manutenção da saúde das populações (BRASIL, 2007).

Aprofunde seus conhecimentos e leia

Relatório final da pesquisa Impactos na saúde e no Sistema Único de Saúde decorrentes de agravos relacionados a um saneamento ambiental inadequado (BRASIL, 2010). Acesse o link www.funasa.gov.br/site/wpcontent/files_mf/estudosPesquisas_ImpactosSaude.pdf, também disponível na Biblioteca deste curso.

Volume 6 - Saneamento e Saúde da Coleção Saúde, Ambiente e Sustentabilidade. (FIOCRUZ, 2018). Aborda os direitos humanos, a justiça ambiental e a promoção da saúde. Acesse o link https://portal.fiocruz.br/sites/portal.fiocruz.br/files/documentos/06_saneamento.pdf, também disponível na Biblioteca deste curso.

Entendendo os conceitos de saneamento básico e ambiental

Existem diversas terminologias e definições associadas à temática do saneamento. No âmbito mais abrangente está o saneamento ambiental no contexto do tratado de Hipócrates: Ares, Águas e Lugares, enquanto que, no específico, está o saneamento básico, que considera os componentes: abastecimento de água, esgotamento sanitário, resíduos sólidos e manejo de águas pluviais.

Como apresentadas inicialmente neste módulo, as ações em saneamento possuem relações diretas com a promoção e a proteção da saúde, a salubridade ambiental e a qualidade de vida das pessoas.

Denota-se, assim, a importância de se compreender o conceito de saneamento ambiental, bem como de saneamento básico, para depois aprofundar o entendimento de saneamento rural. Nesse contexto, o conceito de saneamento ambiental engloba o saneamento básico e o rural, podendo ser definindo como:

o conjunto de ações socioeconômicas que tem por objetivo alcançar níveis de salubridade ambiental, por meio de abastecimento de água potável, coleta e disposição sanitária de resíduos sólidos, líquidos e gasosos, promoção da disciplina sanitária de uso do solo, drenagem urbana, controle de doenças transmissíveis e demais serviços e obras especializadas, com a finalidade de proteger e melhorar as condições de vida urbana e rural (BRASIL, 2015, p. 19).

No Brasil, o conceito de saneamento básico está definido na Lei nº 11.445 (BRASIL, 2007), englobando quatro componentes do sistema de abastecimento de água: esgoto sanitário, resíduos sólidos e águas pluviais (Figura 2), cujas funções, apesar de dissociadas, são interdependentes e sua plenitude ocorre somente com a indissociabilidade de ações com integralidade, equidade e universalidade.

Nessa Lei, osaneamento básico está definido como:

o conjunto de serviços, infraestruturas e instalações operacionais de:
a) abastecimento de água potável: constituído pelas atividades, infraestruturas e instalações necessárias ao abastecimento público de água potável, desde a captação até as ligações prediais e respectivos instrumentos de medição;
b) esgotamento sanitário: constituído pelas atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposição final adequados dos esgotos sanitários, desde as ligações prediais até o seu lançamento final no meio ambiente;
c) limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas;
d) drenagem e manejo das águas pluviais, limpeza e fiscalização preventiva das respectivas redes urbanas: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de drenagem urbana de águas pluviais, de transporte, detenção ou retenção para o amortecimento de vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas nas áreas urbanas (essa alínea foi alterada pela Lei nº 13.308/2016) (BRASIL, 2010).

Observa-se, pela definição da Lei nº 11.445 (BRASIL, 2007), que o conceito de saneamento básico aborda serviços públicos com soluções coletivas e economia de escala, não deixando claro o atendimento de comunidades rurais. Assim, a área rural necessita de políticas públicas específicas, devido principalmente à dificuldade de implantação e manutenção de tecnologias e infraestruturas aplicadas às respectivas realidades, além do descaso político governamental.

O paradigma do saneamento rural é preciso ser entendido a partir de algumas peculiaridades, como cultura e interculturalidade, território e territorialidade, conforme descrito no módulo 2, que abordou a respeito das comunidades rurais e tradicionais e de seu ambiente.

É importante ressaltar e compreender que as formas como as comunidades rurais e tradicionais se organizam no seu território, bem como sua diversidade cultural, seus saberes populares, costumes e tradições, podem auxiliar a compreensão das práticas de saneamento adotadas no meio rural e sua relação com a saúde.

Essa compreensão é de fundamental importância para selecionar quais as tecnologias de saneamento são apropriadas para comunidades rurais e populações tradicionais.

Considerando-se que a União deve apoiar a população rural e a população de pequenos núcleos urbanos isolados na contenção, reservação e utilização de águas pluviais para o consumo humano e para a produção de alimentos destinados ao autoconsumo, mediante programas específicos, algumas ações merecem destaque: Programa Nacional de Saneamento Rural e Programa Sustentar, ambos sob a responsabilidade da Funasa.

O Programa Nacional de Saneamento Rural (PNSR) ainda está em construção, não havendo uma definição específica de saneamento rural. O que existe é a contextualização voltada para as áreas dispersas. Contudo, estão sendo levados em consideração a cultura e o território de cada área, para o desenvolvimento de ações de saneamento básico.

Diante disso, pode-se delimitar saneamento rural como o conjunto de ações de saneamento básico desenvolvidas para atender as comunidades rurais e populações tradicionais (comunidades quilombolas, povos indígenas, assentamentos etc.), mediante o emprego de soluções economicamente viáveis e com a participação social, devendo ser compatível com as características sociais e culturais e os modos de vida e de territorialidade.

Os sistemas de saneamento são instrumentos de promoção à saúde e preservação do meio ambiente. Quando se trata de comunidades rurais e tradicionais, as tecnologias individuais adotadas nem sempre seguem um rigor técnico. Em geral, utilizam as fossas (Figura 3a) para coleta do esgoto doméstico e lançam a água cinza (água de lavagem de louça, roupa e banho) no próprio terreno (Figura 3b). Isso pode propiciar um ambiente insalubre, podendo comprometer a saúde.

A ausência de banheiro nas casas ou mesmo sua presença nas proximidades das residências, com lançamento diretamente sobre o solo, ocorre comumente em área rural no Brasil (Figura 4a). Quanto ao manejo e à destinação dos resíduos sólidos, as comunidades rurais apresentam, em geral, ausência de coleta desses resíduos, sendo que os resíduos secos são destinados à queima, ao enterramento ou disposto a céu aberto (Figura 4b). Os resíduos orgânicos, como restos de alimentos, são utilizados para alimentar e/ou criar animais domésticos.

Aprofunde seus conhecimentos e leia

• Território, Saúde e Ambiente: Novas Formas de Articulação (PEREIRA, 2019). Disponível em: http://www.uel.br/revistas/uel/index.php/geografia.
• Coleção Tramas e Tessituras (BARCELOS, 2017). Disponível em: www.epsjv.fiocruz.br/sites/default/files/f1_-_miolo.pdf.
• Transversal: saneamento básico integrado às comunidades rurais e populações tradicionais: guia do profissional em treinamento: nível 2 (BRASIL, 2009). Disponível em: http://nucase.desa.ufmg.br/wp-content/uploads/2013/07/saneamento-basico-integrado-a-comunidades-rurais.pdf.

Panorama de atendimento do saneamento básico na área rural

O atendimento relativo ao saneamento básico nas áreas rurais é carente de informações e dados que demonstrem a sua adequabilidade tecnológica, eficácia, eficiência e efetividade.

Contudo, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) disponibiliza, a partir dos censos demográficos, elementos de análise do saneamento domiciliar em áreas rurais brasileiras. Resumidamente, as deficiências são as seguintes:

1. Abastecimento de água - limita-se aos tipos de acesso no domicílio, sem revelar a sua qualidade e sua regularidade;
2. Esgotamento sanitário – não existem dados e informações relativos ao tratamento dos esgotos gerados nos domicílios;
3. Resíduos sólidos – faltam dados de frequência de coletas, destinação adequada e tratamento;
4. Manejo de águas pluviais – não há informações sobre equipamentos de macro e microdrenagem.

A caracterização do déficit em saneamento básico no Brasil contemplou, além da infraestrutura implantada, os aspectos socioeconômicos e culturais e, também, a qualidade dos serviços ofertados ou da solução empregada, de modo a ampliar sua aplicabilidade frente às diversidades brasileiras relativas à temática.

Para ilustrar o déficit de saneamento nas áreas rurais, utilizar-se-á o enquadramento disposto no Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB) (BRASIL, 2013), ilustrado na Figura 5.

O PLANSAB adotou, como informações balizadoras do desenvolvimento e avaliação do déficit de saneamento básico, quatro diferentes fontes de dados:

1. o IBGE, a partir das informações do Censo Demográfico de 2010, da Pesquisa Nacional de Saneamento Básico de 2000 e 2008 e da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios de 2001 a 2011;
2. o Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento de 2010, da SNSA/Ministério das Cidades;
3. o Sistema de Informação de Vigilância da Qualidade da Água para Consumo Humano (SISAGUA) de 2010 a 2012, do Ministério da Saúde, e
4. a Secretaria Nacional de Defesa Civil (SEDEC), do Ministério da Integração Nacional, de 2007 a 2009.

O Programa Nacional de Saneamento Rural (PNSR) ampliou o escopo de elementos relativos ao atendimento do acesso ao abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos e manejo de águas pluviais e do respectivo déficit, acrescentando a perspectiva dos direitos humanos e considerando as necessidades de ajustes nos indicadores, em função das informações disponíveis e das especificidades das áreas rurais.

As aglomerações adotadas para definição do déficit pelo PNSR são as censitárias do IBGE, assim definidas:

1. aglomerações próximas do urbano;
2. aglomerações mais adensadas isoladas;
3. aglomerações menos adensadas isoladas;
4. sem aglomerações, com domicílios relativamente próximos de aglomerações mais adensadas ou isoladas.

A Tabela 1 apresenta a caracterização do atendimento e do déficit de acesso ao abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos e manejo de águas pluviais através do enquadramento classificatório de opções nas categorias “Atendimento adequado”, “Atendimento precário” e “Sem atendimento”. Essas categorias receberão os resultados absolutos e percentuais para cada componente, cujas soluções podem ser coletivas ou individuais, encontradas na Tabela 2.

A Tabela 2 também apresenta uma visão geral do atendimento e respectivo déficit, a partir das aglomerações, por componente do saneamento básico para a população residente nas diferentes áreas rurais. As aglomerações consolidadas, devido à economia de escala, refletem maior presença de soluções coletivas. Por outro lado, quanto mais dispersas, maior a verificação de soluções individualizadas.

Os resultados percentuais por componente do saneamento básico e por tipo de atendimento e respectivos déficits podem ser visualizados nas Figuras 6 e 7. Eles estão ilustrados por aglomerações (setores censitários) e com sua totalização.

Nos resultados, observa-se que: o “atendimento precário” predominante está no componente de esgotamento sanitário, e a população “Sem atendimento” se destaca na ausência do manejo de resíduos sólidos. O abastecimento de água apresenta o resultado menos assimétrico, porém ainda possui “atendimento precário” elevado (26%), podendo ser equiparado ao mesmo índice de esgotamento sanitário (25,3%).

O manejo de águas pluviais possui deficiências de informações em bancos oficiais. Os resultados, apesar de apresentarem “Atendimento adequado” elevado, estão baseados apenas nas aglomerações “próximas do urbano” e “mais adensadas isoladas”. Ademais, referem-se aos dados do entorno dos domicílios, o que representa parcialmente a realidade em termos de abrangência e caracterização pormenorizada do atendimento e respectivo déficit.

Políticas públicas em saneamento rural

As políticas públicas relacionadas ao saneamento básico existem desde os tempos remotos, em legislações específicas, resguardadas as respectivas épocas e os registros históricos, desde a Antiguidade até os dias atuais. Cada época teve sua atuação diante dos problemas causados pela falta de saneamento básico, como as epidemias, endemias e pandemias.

Uma política pública é entendida como uma “ação do Estado para implementar alguma coisa em prol do bem comum”. Desta maneira, para que seja política pública, alguns critérios devem ser considerados:

• tem que ser institucionalizada, ter uma lei, um decreto, uma resolução, normativamente legal e amparada na constituição, que é a carta magna maior;
• precisa ser operacional e constar no modelo orçamentário brasileiro definido pela Constituição Federal de 1988. Esse modelo compõe-se de três instrumentos: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) (informação verbal)

No Brasil, as ações de saneamento ocorreram a partir do século XIX, sob a influência do movimento sanitarista, conduzidas pelo engenheiro sanitarista Saturnino de Brito. No ano de 1909 a Inspetoria de Obra contra as Secas (IOCS) foi criada pelo decreto n.º 7619 de 21 de outubro de 1909, como uma divisão especial do Ministério das Indústrias, Viação e Obras Públicas, iniciou suas atividades em 1910 com o intuito de combater à seca no Nordeste. 

No período de 1911 a 1913, uma equipe médica, coordenada por Oswaldo Cruz, desencadeou expedições e campanhas de saúde no interior do país, a fim de erradicar doenças que mortificavam milhares de brasileiros, como a malária e a febre amarela (OLIVEIRA, 1990). Por sua vez, o pesquisador do Instituto Oswaldo Cruz, atualmente Fundação Oswaldo Cruz, desencadeou ações em prol do saneamento nos chamados “sertões” do Brasil, o que culminou na fundação da Liga Pró-Saneamento (MELLO; PIRES-ALVES, 2009).

Em 1912 a Fundação Rockefeller e as expedições realizadas pelos médicos sanitaristas Arthur Neiva e Belisário Penna trouxeram amplo levantamento das condições epidemiológicas e socioeconômicas das regiões percorridas pelo Brasil.

A ausência do Estado na condução centralizada da política sanitária, evidenciada pela atuação limitada à capital da República, pela Diretoria-Geral de Saúde Pública desde 1902 (Decreto nº 4.463, de 12 de julho de 1902), associada à incapacidade econômica de muitos estados brasileiros em conduzir seus serviços sanitários, levou à ampliação dos serviços de profilaxia rural no Distrito Federal e nos estados. Denominado Serviço de Profilaxia Rural, foi instituído pelo Decreto nº 13.000, de 1º de maio de 1918, pelo Presidente Wenceslau Braz (1914 – 1918). Este serviço não foi capaz de atender às demandas da Liga Pró-Saneamento, e posteriormente, em 1920, foi criado o Departamento Nacional de Saúde Pública (DNSP), inaugurando nova fase no desenvolvimento de políticas sanitárias. A partir do novo arranjo institucional, o serviço de profilaxia rural foi incluído como Departamento de Saneamento e Profilaxia Rural (REZENDE; HELLER, 2008).

A partir desse contexto histórico, foi possível identificar as principais iniciativas específicas para o saneamento rural. Elas são o reflexo do movimento sanitarista, além de iniciativas resultantes de movimentos distintos em prol do saneamento (PORTO, 2016). A Figura 8 ilustra, em forma de fluxograma, um breve resumo destas iniciativas, a partir da criação do Serviço de Profilaxia Rural (1918) com o divisor do Plano Nacional de Saneamento (1971), passando pelas diretrizes nacionais para o saneamento básico e seus desdobramentos: PLANSAB, PNSR, finalizando com o Sustentar.

Resumindo

Este tema teve a finalidade de introduzir o(a) educando(a) ao entendimento sobre os aspectos conceituais do saneamento básico e ambiental, a partir do entendimento de peculiaridades como a cultura e a interculturalidade, o território e a territorialidade, ou seja, o modo de viver das comunidades rurais e tradicionais. Também foi apresentado o conceito de saneamento, tomando por base a Lei nº 11.445 (BRASIL, 2007), que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico ao ressaltar a importância da visão sistêmica e sua relação de saneamento e saúde; mostrou-se também a situação do atendimento e déficit por componente do saneamento para a população residente nas diferentes áreas rurais do Brasil. Finalizou-se com as políticas públicas e as principais competências dos gestores e dos prestadores de serviços relacionados ao saneamento básico rural.

Referências

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ROSEN, George. Uma história da Saúde Pública. São Paulo: Hucitec/Rio de Janeiro, 1994.

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