2.2 Estrutura, Organização e Funcionamento dos Conselhos e Relação entre Gestores e Conselhos

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Nesta aula vamos abordar o processo de criação, organização e funcionamento dos Conselhos.

A partir da década de 1980, a discussão sobre controle social na sociedade brasileira ganha relevância por passar a discutir as relações entre Estado e Sociedade. Governar, no sistema democrático, exige a participação dos diversos sujeitos sociais: Estado, sociedade civil e os destinatários das ações públicas, que são os cidadãos. A CF/88 detém um forte viés democrático, instituindo a participação popular na formulação e fiscalização das políticas públicas como elementos essenciais à gestão. Os Conselhos são instituídos considerando-se o princípio do controle social. Controle social é a participação da população na gestão pública, que garante, aos cidadãos, espaços para inferir nas políticas públicas e possibilita o acompanhamento, a avaliação e a fiscalização das Organizações Governamentais (OG) e das Organizações Não Governamentais (ONG) para assegurar os interesses da sociedade.

Os Conselhos de políticas públicas são órgãos vinculados ao Poder Executivo. Constituem-se em importantes fóruns democráticos de discussão e formulação da política social a partir da corresponsabilidade dos poderes públicos e da sociedade civil, com formação plural e paritária. São órgãos colegiados de caráter permanente e deliberativo com composição paritária, isto é, igual número de representantes do governo e da sociedade civil. Eles têm por função formular estratégias, controlar e fiscalizar a execução das políticas públicas, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros. Sociedade civil organizada, “é uma parte da sociedade civil que se organiza na luta por maior inserção na atividade política legitimada, principalmente, pela ocorrência de duas determinantes: a impossibilidade de resolução dos grandes problemas que hoje assolam a humanidade por meio de ações apenas governamentais ou de mecanismos de mercado; e em função da atual situação de descrédito nos sistemas de representação política” (MARX, 2000, p.1).

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IMPORTANTE

Sociedade civil organizada, “é uma parte da sociedade civil que se organiza na luta por maior inserção na atividade política legitimada, principalmente, pela ocorrência de duas determinantes: a impossibilidade de resolução dos grandes problemas que hoje assolam a humanidade por meio de ações apenas governamentais ou de mecanismos de mercado; e em função da atual situação de descrédito nos sistemas de representação política” (Marx, 2000, p.1).

Os Conselhos têm um papel importante na promoção e no reordenamento das políticas públicas brasileiras e, principalmente, na defesa, garantia e concretização dos direitos sociais dos cidadãos e sua natureza se dá pela legitimidade, paridade, autonomia, representatividade, devendo ainda ser apartidário e plural.

• Legitimidade: o Conselho é legítimo por ser criado por lei - municipal, estadual, federal - conforme determina o Art. 204CF/88.
• Paridade: sua composição deverá ser paritária, respeitar o princípio da paridade, isto é, ser composto por igual número de representantes do poder público e da sociedade civil.
• Autonomia: o Conselho, embora vinculado, administrativamente, à estrutura organizacional de um órgão público, não tem subordinação hierárquica e nem política ao respectivo órgão.
• Representatividade: diz respeito à sua composição por representantes setoriais da sociedade e do poder público.
• Apartidário: independente da filiação partidária, reunirá pessoas envolvidas com a defesa de direitos e da cidadania.
• Plural: permite a participação de cidadãos de diferentes crenças religiosas, etnias, gêneros, filiações partidárias e outras características para que representem todas as diversidades que constituem a sociedade brasileira.

Os Conselhos devem ter como competência fazer cumprir a legislação pertinente e estão respaldados no artigo 204 da Constituição Federal. Destaca-se, também, o Art. 9º da LOAS/93 que diz que o funcionamento das entidades e organizações de assistência social depende de prévia inscrição no respectivo Conselho Municipal para terem o funcionamento autorizado.

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Os Conselhos têm por função formular estratégias, controlar e fiscalizar a execução das políticas públicas, definir as prioridades de ações e de investimentos no que diz respeito a uma política pública específica e articular os diversos órgãos públicos e iniciativas particulares da política de atendimento.

IMPORTANTE

Os Conselhos devem ter como competência fazer cumprir a legislação pertinente e está respaldada no Art. 204CF/88. Destaca-se, também, o Art. 9º da LOAS/93 que diz que o funcionamento das entidades e organizações de assistência social depende de prévia inscrição no respectivo Conselho Municipal para terem o funcionamento autorizado.

Você sabe o que significa formular política?

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Dois passos são importantes para entender o significado de formulação de política: o conhecimento da realidade local e a decisão sobre as prioridades das ações e serviços.

O primeiro, exige formulação fundamentada na leitura da realidade, das demandas e das ações já existentes na área de uma política específica. É recomendável que os Conselhos desenvolvam um levantamento participativo que envolva todos grupos da comunidade local e técnicos que atuam na área das políticas. Essa tarefa deve ser feita por um grupo de trabalho com representantes de vários setores que sejam capazes de realizar um diagnóstico dinâmico e contínuo construído por aproximações sucessivas. A construção do diagnóstico deve ser permanente e sobre essa construção vai se formulando e reformulando a política. O segundo, diz respeito à tarefa de definir prioridades estratégicas que devem alterar a eficiência e eficácia dos serviços de atendimento à população-alvo. Nesse sentido, supõe adotar um planejamento a curto, médio e longo prazos levando-se em consideração a realidade dos municípios e a dificuldade de obtenção de recursos financeiros, bem como a falta de recursos humanos e de equipamentos.

A proposta de ação dos Conselhos deve contemplar um novo olhar sobre a política específica, alterar as práticas tradicionais das políticas sem efetividade e gerar transparência da ação pública para que se possa fazer o acompanhamento, avaliação e controle da execução das ações e serviços.

PARA PENSAR

A proposta de ação dos Conselhos deve contemplar um novo olhar sobre a política especifica, alterar as práticas tradicionais das políticas sem efetividade e gerar transparência da ação pública para que se possa fazer o acompanhamento, avaliação e controle da execução das ações e serviços.

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Entendendo a diferença entre eficiência e eficácia:

• Eficiência diz respeito aos recursos financeiros e processos adequados para se atingir determinados fins.
• Eficácia é o alcance das metas previstas.

O exercício do controle social exige acompanhamento das ações, socialização das informações, controle do orçamento público, reuniões abertas, audiências, assembleias e fóruns, relatórios de gestão e de realização financeira.

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TOME NOTA

Ações necessárias:

• Acompanhamento das ações. O Conselho tem autoridade para solicitar dados e informações para conhecer procedimentos e resultados de todos os serviços públicos e privados ou da rede complementar. Ao exercer essa competência estará contribuindo para o aperfeiçoamento dos sistemas de avaliação; acompanhamento e monitoramento das ações e serviços; criação de padrões mínimos de qualidade e estímulo a uma maior abertura e transparência na forma de gestão da coisa pública.
• Socialização de informações. É importante garantir a divulgação e a socialização das informações qualitativas e quantitativas como resultado das ações e serviços, criando mecanismos que envolvam todos os atores: população, técnicos e gestores, formas de publicização e democratização dos serviços.
• Controle do orçamento público. O Conselho deve acompanhar e influir na elaboração do orçamento anual do Estado ou do município; acompanhar a elaboração final do orçamento junto ao Poder Executivo; discutir os percentuais destinados às políticas específicas, conferindo os percentuais que determinam as leis, a exemplo do percentual destinado à Saúde, à Educação e à Assistência Social; destacar um percentual de recursos para as atividades do próprio Conselho; acompanhar a aprovação do orçamento no Poder Legislativo; e, durante o ano orçamentário, acompanhar a destinação e aplicação de verbas, pressionando o poder público pelo cumprimento do orçamento aprovado.
• Reuniões abertas. A realização de reuniões abertas entre os setores específicos das várias políticas, divulgadas nos diferentes meios de comunicação, de modo a atingir o Poder Executivo e os cidadãos usuários dos serviços. Portanto, as reuniões do Conselho ou do Colegiado são abertas ao público, que terá direito à voz. Mas, o voto das deliberações, só poderá ser expresso pelos conselheiros que têm direito à voz e ao voto.
• Audiências, assembleias, fóruns. Os Conselhos precisam, sistematicamente, realizar audiências, assembleias ou reuniões descentralizadas envolvendo os responsáveis pelos serviços, usuários e comunidades em geral. A continuidade deste procedimento aproxima os serviços da comunidade e possibilita torná-los mais eficazes.
• Apreciar e aprovar os relatórios de gestão (NOB/SUAS, item 4.3) e de realização financeira dos recursos do Fundo; efetuar o registro e fazer análise das condições gerais de atendimento das Organizações Não Governamentais, com vistas ao funcionamento; elaborar o Regimento Interno, e, depois de aprovado, publicá-lo no Diário Oficial (Lei 8.742/93-LOAS – Art.18, XIII); acionar, quando necessário, o Ministério Público (MP) como instância de defesa e garantia de suas prerrogativas legais (Lei 8.742/93-LOAS Art. 17, §1º, inciso II e Art. 31), uma vez que o MP deve zelar pelo efetivo respeito aos direitos estabelecidos na Lei.

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IMPORTANTE

Para que o Conselho de Assistência Social funcione e seja fortalecido é de suma importância que os Conselheiros sejam devidamente qualificados e instrumentalizados para a função e conheçam a “tipificação dos serviços socioassistenciais” e das políticas que fazem interface com a política Assistência Social.

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Atenção!

• Os Conselhos e os fóruns devem prestar atenção ao calendário oficial de elaboração e tramitação da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que deverá conter as diretrizes e metas da administração pública e dispor sobre as alterações na legislação tributária, além de orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA), que é composta pelas receitas (origem dos recursos públicos) e despesas (destinação dos recursos públicos) e devem estar atentos também ao Plano Plurianual (PPA), de responsabilidade do Poder Executivo, que é o principal instrumento de planejamento existente em todos os entes da Federação. Segundo Giacomoni (2002), o PPA passa a se constituir na síntese dos esforços de planejamento de toda administração pública, orientando a elaboração dos demais planos e programas de governo, assim como, do próprio orçamento anual.
• Para dominar o sistema orçamentário público, os Conselhos podem se utilizar de assessores especializados dos órgãos gestores das políticas e do Poder Legislativo. Os Conselhos devem realizar cursos, palestras, fóruns sobre o sistema orçamentário, e podem, ainda, elaborar cartilhas educativas para divulgar e tornar público o orçamento, as formas de aplicação dos recursos e a prestação de contas.
• Os Conselhos precisam acompanhar os processos de pactuação da Comissão Intergestora Bipartite (CIB) e da Comissão Intergestora Tripartite (CIT)

Enfim, para que o Conselho de Assistência Social funcione e seja fortalecido é de suma importância que os Conselheiros sejam devidamente qualificados e instrumentalizados para a função e conheçam a “tipificação dos serviços socioassistenciais” e das políticas que fazem interface com a política de Assistência Social.

Vejam só:

A tipificação dos serviços detalha a descrição de cada serviço de proteção básica e especial, os usuários aos quais se destina, seus objetivos, as provisões que devem ofertar, as aquisições que devem garantir aos usuários, entre outros. (Resolução nº 109 de 11 de novembro de 2009- Conselho Nacional de Assistência Social-CNAS).

Entre os principais problemas identificados na prática dos Conselhos de Direitos, encontramos os seguintes:

DICA

Problemas identificados na prática dos Conselhos de Direitos relacionados a:

• A paridade. É condição indispensável para o funcionamento dos Conselhos. No entanto, a paridade, algumas vezes, não é assegurada na própria lei da criação dos Conselhos. Para evitar a rotatividade dos Conselheiros da área governamental, devem ser nomeados trabalhadores com vínculo empregatício, ou seja, que pertençam ao quadro funcional efetivo.
• Representatividade. "Representar é possuir certas características que espelham ou evocam os atributos dos sujeitos ou objetos representados” (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 1998, p. 1102). Nos Conselhos das políticas públicas, representatividade significa a participação de representante que dispõe de conhecimento teórico-prático para contribuir com o debate e participar das deliberações necessárias para avançar, conforme preconiza a legislação vigente.
• Poder de decisão. Os conselheiros governamentais não possuem autonomia política, ou seja, capacidade de tomar decisões efetivas ou de se comprometer a falar o que tem em mente e assumir uma posição própria. Isso dificulta a negociação e deliberações finais do colegiado.
• Representação da sociedade civil. As entidades sem fins lucrativos (ONGs) compõem um universo extremamente heterogêneo, marcado por diferentes visões políticas, capacidade técnica e organizacional desigual e, em alguns casos, pelo desconhecimento dos Conselheiros sobre políticas públicas e seu financiamento. Essa heterogeneidade dificulta o acompanhamento e a consequente fiscalização do orçamento e gestão do fundo.

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Observem:

Os Conselheiros, sejam representantes da sociedade civil ou representantes do poder público, não devem defender interesses particulares das Organizações Governamentais (OG) e nem das Organizações Não Governamentais (ONG) as que representam, nem mesmo interesse próprio.

Dessa forma, a participação da sociedade civil enfrenta limitações que se originaram nas estruturas estatais pouco comprometidas com os processos de democratização, na falta de recursos, na instabilidade dos projetos que implicam a parceria com o Estado. E, ainda, na necessidade de qualificação técnica e política dos conselheiros que deveria dar suporte para o exercício da autonomia e da representação efetiva (DAGNINO, 2002).

A relação entre gestores e Conselhos de defesa de direitos é permeada por alguns entraves:

RESUMINDO

Entraves detectados na relação entre gestores e Conselhos de defesa de Direitos:

• I - Desrespeito às deliberações do Conselho pelo gestor público, que se nega a reconhecer o poder fiscalizador da sociedade;
• II - Ausência de estrutura logística, que deveria ser fornecida pelo gestor: espaço adequado, equipamentos suficientes e recursos humanos.
• III - Inexistência de um plano de capacitação continuada para que os conselheiros possam fundamentar suas ações relacionadas ao exercício do controle social.
• IV - Dificuldade do gestor em socializar as informações sobre a política desenvolvida no Estado ou no município, quando requisitadas.
• V - Invisibilidade dos Conselhos, ou seja, os Conselhos são invisíveis aos olhos da sociedade, que desconhece a sua existência como espaços de luta por efetivação de direitos.

É fundamental a criação de estratégias de articulação entre os Conselhos das diversas políticas setoriais e os diferentes fóruns, por meio de agendas de trabalho comuns, que contribuam para superar a setorização e a fragmentação das políticas públicas.

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SAIBA MAIS

Confira: Se você tiver interesse em conhecer mais sobre Conselhos, acesse:

• http://www.brasil.gov.br/sobre/o-brasil/estrutura
• http://www.portaldatransparencia.gov.br/controlesocial/conselhosmunicipaise-controlesocial.asp